江汉人大监督司法工作体系建设的实践与创新（二）
经过几年的创新实践，江汉区人大常委会形成了一套以监督平台为依托，以主题开放日为窗口，以案件质量为聚焦，以‘两员’述职为抓手，以司法监督专家库为支撑，以执法-询问为突破的工作体系，为更好地把实践经验转化为可以施之长远的制度，将本届人大监督司法工作固化和传承下去，使区司法监督工作的成效得以保持与延续。区人大常委会在现有的工作制度基础上，系统集成建立监督司法工作“1+N”制度体系，形成对司法人员、司法活动、司法过程的全覆盖、立体式监督格局。下面两篇将为大家全方位介绍江汉人大在监督司法工作中从具体制度建设到体系创新的全过程。
江汉区人大常委会监督司法工作体系建设进行曲
基层人大及其常委会开展司法监督时，普遍面临着“如何找准人大监督的切入点”“如何找准人大监督司法与严格执法、公正司法的结合点”“如何找准人大司法监督回应群众关切的着力点”以及“如何找准人大司法监督的突破点”等诸多困惑。
9月，一场关于基层人大监督司法工作体系建设的研讨会在武汉市江汉区召开。这场研讨会回应了基层人大在监督司法工作中面临的种种困惑，展现了近几年江汉区人大监督司法工作的实践成果，传递了江汉区人大常委会创新实践人民代表大会制度的匠心精神。
破题路径的有益探索
“看自己的庭审案件，才发现一些我们自己习以为常的行为，在公众看来却影响了司法的严肃性和公信力”在江汉区人大常委会司法监督平台（庭审监督系统）使用管理工作会议上，一名员额法官如是说。司法监督开启了“线上”监督新模式。平台具备庭审直播、点播和远程互动功能，让监督可以根据需要随时、随机查看庭审视频。一直以来，区人大常委会精心挑选代表关注度高、人民群众反应强烈的案件庭审组织人大代表进行审看。在频繁的审看庭审中，代表们发现人民陪审员“陪而不审”现象较为突出，在及时向区法院反馈代表意见建议的同时，区人大常委会专题调研《人民陪审员法》贯彻实施情况，督促区法院与区司法局迅速建立起人民陪审员管理使用机制，推动出台全市首个人民陪审员管理使用办法。
“线下”监督依旧活跃。除常规的旁听庭审，结合江汉区法院两个“一站式”和智慧法院建设，区人大常委会高度关注现代信息技术如何更好地实现司法便民。近两年，人大代表走进法院更频繁，法官亲自展示自助服务终端使用，代表亲身体验科技赋能的便捷服务，在现场互动中，代表将直观感受反馈给法官。法院以此为动力，不断加强调解速裁区智能化建设，引进湖北银行业纠纷调解中心在线进行调解。区人大常委会制定了《关于通过“审判实践开放日”加强司法监督的意见》，使代表走进法院开展监督工作规范、长效。
区人大常委会进一步将这种形式延伸至检察机关，以检察公益诉讼制度为切入点开展“检察开放日”活动。在去年的一场区检察院行政公益诉讼案件检察建议集中“回头看”行动中，人大代表实地监督关涉人民群众食品安全、饮水安全及生命财产安全的检察建议整改成效，合力监督行政机关依法行政，凝聚保护公众利益的共识和合力。组织代表走进司法机关成为常态，代表参与监督司法工作的深度和广度不断拓展，公安机关也主动邀请代表开展“110向人民汇报”活动，人大和司法机关建立起良性互动机制，从拉近距离、增进理解破局，到发现问题、促进工作，实现寓支持于监督中。
“人”与“案”的有机融合
“执行终结前，应穷尽财产查控措施而不是直接终结本次执行”“当犯罪嫌疑人聘请了辩护律师，在认罪认罚过程中应是辩护律师见证而不是值班律师见证”“认罪认罚案件中，区检察院量刑建议过于笼统，法院将不予采纳”在年度案件质量评查现场，司法监督专家库的成员们热议着。针对群众普遍反映的执行难问题和刑事案件认罪认罚从宽制度实践热点问题，区人大常委会抽查了区法院执行“终本”案件和区检察院建议法院适用认罪认罚程序的案件。专家评查组提出进一步规范执行终结程序、充分发挥辩护律师在被告人认罪认罚过程作用、提升量刑建议精准度等意见，帮助“两院”不断改进完善具体措施和建立长效管理机制，解决司法实践中的问题。
案件质量评查是区人大常委会在听取和审议司法机关办案质量检查情况报告前进行的必要程序，旨在增强办案质量检查实效。区人大常委会通过不断的探索完善，形成了案件质量评查工作闭环：通过“小切口”选取检查重点范围，保证深度聚焦、深挖问题；通过组织“监督司法专家库成员+法制委委员+律师界人大代表”案件评查专班，保证检查组人员构成上的专业性和评查结论的权威性；通过落实重点案件全目录随机抽查，保证抽查覆盖范围的全面性和客观性；通过专家评查、问题反馈、沟通论证，保证案件检查结果的准确性和有效性。
司法工作者是保证办案质量的关键。区第十五届人大常委会第三十八次会议上，一贯庄重严肃的会场响起了热烈的掌声，报告席上一名员额法官正饱含激情地向常委会作述职报告。正如一位多年参与市区人大监督司法工作实践与研究的学者所说，“与所在单位年终工作述职不同的是，审判员、检察员（简称“两员”）在常委会述职实质是向人民述职，通过此举不断增强职业荣誉感和责任感。”本届区人大常委会产生后即开始探索实施“两员”任后监督工作，逐步形成了述职前有序筹备、述职中开展评议、述职后反馈意见工作机制，制定出台了《江汉区人民代表大会常务委员会审判员和检察员述职办法》。截止目前，90余名审判员、检察员均已向常委会述职，实现了“两员”在一届人大常委会任期内向常委会述职的全覆盖。区人大常委会注重“人与案”有机结合，在“两员”向常委会述职前，组织人大代表通过司法监督平台对述职人员的庭审视频进行审看，有关庭审完善意见结合常委会评议意见一并向“两院”进行反馈，“两员”整改完善结果向区人大常委会报告，切实将监督效能转化为司法机关提高司法能力、实现司法公正的压力和动力。
群众期待的有力回应
未成年人保护一直以来是社会关注的焦点问题，也是人民群众反映强烈的难点问题。未成年人保护是一项系统性工程，相关单位和部门在各自领域行使着各自的职责，但交叉和真空地带怎么办？区人大常委会以《未成年人保护法》和《武汉市未成年人保护条例》贯彻实施为突破口，组织开展“一法一条例”执法检查。检查中，执法检查组发现，由于未建立区级层面的协调联动机制，导致“一法一条例”的宣传落实工作缺乏有力的调度，也难以形成齐抓共管的格局；司法机关在办理未成年人刑事案件时，由于取证不当易造成二次伤害等。检查结束后，区人大常委会将检查中发现的四个方面的问题及时转办给政府，推动区政府成立江汉区未成年保护委员会，推动区检察院和区公安分局在省中西医结合医院设置未成年人保护工作站，一次性完成身体检查、取证、心理辅导等工作。
“据调研了解，政府未保委在工作中存在部门合力不足，作用发挥不充分的问题。请问，我区在加强统筹、协调、督促有关部门形成合力采取了哪些措施？”在隔年的未成年人保护专题询问会上，区人大常委会委员向政府办负责人犀利发问，现场参加应询的还有区法院、区检察院等8个相关单位和部门。询问前，通过实地检查、座谈调研、线上问卷调查等多种调研方式，发现并帮助有关单位和部门梳理未成年人保护工作现状和存在的问题，督促发现问题即知即改。例如，针对强制报告制度宣传落实问题，督促区人民检察院、区妇联联合开展未成年人保护专题培训会，增强全区妇联干部报告意识和发现事件的能力。询问后，区未保委及时制发《关于调整江汉区未成年人保护委员会成员的通知》，推动未保委进一步明晰职责、健全机制和运转高效，凝聚保护未成年人保护的最大合力。
监督格局的有效构建
经过几年的创新实践，江汉区人大常委会形成了一套较为成熟和完备的工作体系，即“以监督平台为依托，以主题开放日为窗口，以案件质量为聚焦，以‘两员’述职为抓手，以司法监督专家库为支撑，以执法-询问为突破”。为更好地把实践经验转化为可以施之长远的制度，将本届人大监督司法工作固化和传承下去，使区司法监督工作的成效得以保持与延续。区人大常委会在现有的工作制度基础上，持续完善制度建设，系统集成建立监督司法工作“1+N”制度体系，形成对司法人员、司法活动、司法过程的全覆盖、立体式监督格局，为实现公平和正义提供制度保障作用。
今年年初，区人大常委会通过与中南财经政法大学达成课题合作意向，经过反复地实地调研、专家论证、征求意见等，制定具有全局性和统领性的“1”——《江汉区人大常委会监督司法工作办法（试行）》，把“司法实践开放日”活动、“两员”述职等一些成熟的、行之有效的工作方式进行固化，把一些实用性、操作性强的工作机制进行细化，以规范的制度实现人大监督司法工作效能的再提升。同时以《江汉区人大常委会司法监督平台（庭审监督系统）管理暂行办法》《江汉区人大常委会关于开展司法案件办案质量检查工作的办法》《江汉区人大常委会审判员和检察员述职办法》《江汉区人大常委会关于通过“审判实践开放日”加强司法监督的意见》等“N”个子规定为配套，实现制度与制度间的有机衔接、融会贯通，为今后更好的依法开展监督司法工作打下坚实基础，也为基层监督司法工作提供示范样本。
面对新形势新要求，江汉区人大常委会乘势而为、善作善成，努力践行“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，在监督司法工作方面作出了有益探索，取得了较好成效，“监督无止境，当前1.0版的监督司法工作体系只是全新的开始”江汉区人大常委会负责人如是说。今后，江汉区人大及其常委会将继续以习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度为指引，立足于司法公正高效权威，立足于推进基层治理体系和治理能力现代化，不断创新完善基层人民代表大会制度实践，持续从新的实践中获取生机活力，推动人大监督司法工作体系更加成熟更加定型。
关于江汉区人大监督司法工作体系建设的实践与探索的报告演讲
中南财经政法大学刑事司法学院副教授 周 凌
首先，请让我简要介绍一下本次课题调研展开的大背景。2020年底，全国人大常委会委员长栗战书同志要求，要深入学习习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在全面建设社会主义现代化国家新征程上更好发挥人大职能作用。
十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，要“加强人大对‘一府一委两院’的监督”“探索、总结、完善监督工作机制和方式方法”。
为了响应党和国家对新形势下的地方人大监督工作提出了新的更高的要求，江汉区十五届人大常委会提出，要紧跟新时代人大工作步伐，不断创新人民代表大会制度基层实践，把监督司法工作作为人大监督工作重要抓手，以问题为导向，以实效为目的，遵循“探索实践，创新完善，分散发力，系统集成”，推动江汉人大监督司法工作取得新进展，获得新实效。
而站在具体工作目标角度来说，近年来，江汉区人大常委会在监督司法工作建设方面已经取得了有目共睹的成绩，现在的迫切需要是要把经验性、直觉性的工作方法，通过一定的理论提炼，发现规律，形成体系，塑造传承。
为了达成这一目标，江汉区人大法制委以协作课题攻关的方式，与中南财经政法大学刑事司法学院排除业务与学术骨干，联合组成调研团队展开课题攻关，尝试研究和破解如何将基层人大监督司法工作的制度优势转化为治理效能这一问题。
本次课题调研的开展，有着明确的问题导向。我们主要努力尝试对下面三个问题做出一个相对比较深入和完整的回答：
问题一：当前基层人大监督司法工作所面临的普遍性问题有哪些？而江汉区人大在具体工作中所面临的特殊性问题又有哪些?
问题二：江汉区人大监督司法工作现阶段已经取得的体系建设成果应该如何评价?从横向以及纵向对比上看是一个什么样的定位？
问题三：在下一阶段的监督司法工作体系建设中，应该坚持怎样的一个指导思想和操作路径？
首先，通过第一阶段的调研，我们尝试总结了江汉区人大监督司法工作中面临的问题，同时也发现这些问题在全国区级人大及其常委会的监督司法工作存在着典型性和普遍性。
我们把这些问题归纳为三个大的领域：实效性问题，专业性问题，规范性问题。
实效性问题体现在两个方面：1. 从工作的具体开展来说，找不准司法监督工作切入点，监督主题不聚焦、监督手段有效性不够，监督工作流于形式，监督实效难以保证。2. 从工作的社会影响力与全局性作用来说，难以抓住当前司法工作热点难点，在助力区域经济发展上、保障和发展民生上、改善基本公共服务上发力不足。游离于社会经济发展，司法体制改革，国家治理能力与治理体系现代化的总体布局之外。
专业性问题也体现在两个方面：1. 从作为监督主体的人大代表方面讲，监督专业化队伍建设滞后，在监督司法机关履行职责时，客观上存在专业能力短板，在开展审议“两院”工作报告、专题调研/询问等专门工作时，部分代表专业履职能力受限，面临“无话说”“不会说”的尴尬。2. 从监督司法工作的组织协调能力上讲，基层人大专门委员会力量薄弱，“一人一委”现象普遍存在，疲于应付，只能满足于完成任务，没有更多的精力思考工作的绩效提升与宏观布局，两方面问题结合，带来的结果就是监督力量专业化程度不高，人大对司法监督缺乏权威性。
规范性问题也同样体现在两个层次：1. 从上位法体系来讲，法律法规实用性和指导性不强，不论是《监督法》还是《全国人大常委会议事规则》，具体到监督司法工作领域，均存在条文简约，程序性条款缺失，缺乏具体可操作规定的问题。2.在具体工作制度规定层面，基层人大工作制度建设相对比较零散，尚缺乏体系性与统一性，相关制度性文件的操作性规定尚不严谨，制度与制度之间也缺乏逻辑上的有效关联。
我们调研的第二个任务就是考察和分析江汉区人大在思考、应对和解决上述问题过程中，从实践出发给出了一个怎样的答案。
我们看到，江汉区人大常委会通过5年的探索实践，多点发力，聚焦常委会任免司法人员、司法执法案件、司法机关具体工作，努力打好监督“组合拳”，逐步整合原来的碎片化监督，使监督司法工作朝着体系化方向发展，初步形成了一套监督司法核心工作机制。
调研课题组通过深入考察和系统归纳，将江汉区现有的这一套工作机制总结为：“以监督平台为依托，以司法专家库为支撑，以办案质量为聚焦，以两员述职为抓手，以主题开放日为窗口，以调研-询问为突破，以执法检查为延伸”。各项制度之间初步建立了一定的内在有机逻辑关系，使其可以实现相互支撑，从而形成一个高效联动机制，共同推进监督司法工作的实效性目标。
当然，目前这套工作机制的体系性只是初露端倪，还需要在未来的工作中进一步挖掘和调整，使其向着真正的完整的监督司法工作体系迈进。
在进一步的分析考察中，我们在各个具体的监督工作方式的制度设计和实操推进中，都可以发现具有启发意义的亮点。
重点介绍几个江汉区人大做的很有特色的亮点。
首先，司法实践开放日： 这是江汉区人大监督司法工作的务实创新的代表性成果。作为人大监督司法工作手段的司法实践开放日的立意是让代表直接近距离参与司法实践，通过第一手接触的深入体验提高代表履职能力，并拉近代表与司法机关的距离。1.开放日制度在几年里走过了一个逐渐深入和拓宽的发展历程，从“审判实践开放日”到“检察实践主题开放日”，再到“警营开放日”。2.活动开展主题高度聚焦。历年来覆盖了包括“扫黑除恶”、“优化营商环境”、“未成年人保护”、“110向人民汇报”等热点、焦点主题。3.参与主体灵活广泛，通过线上线下结合，不断扩大代表参与面，并且在活动的输出端不断拓宽视野和活动覆盖范围。4.在活动安排和执行上，突出实效：重意见交流，促凝聚共识，抓梳理反馈。
另一个，办案质量检查。这是非常重要的工作机制，也是我们未来进一步建设的重点是。对公检法司四机关开展办案质量检查作为司法监督工作的有效抓手，持续促进司法机关办案质量不断提升。主要有以下几个核心亮点。1.“小切口”选取抽查案件。坚持“小切口”，避免“广撒网”，以保证聚焦热点，深挖难点，解决痛点。2.专业化设计检查模式。通过规范化的专家咨询委员会工作制度保证了检查组人员构成上的广泛性，通过落实和贯彻全目录抽查保证了抽查覆盖范围的全面性，通过完善的专业组论证、审议及反馈流程设计保证了抽查问题反馈环节的客观性。3.以跟踪整改，促监督实效强化。区人大常委会注重持续监督，将四机关整改落实作为办案质量检查的重要一环。着眼于跟踪问效，2020年组织四机关对2019年区人大案件评查专班反馈问题的整改落实情况进行“回头看”，另外，注重由点及面，促推司法机关建立健全提升办案质量的规范化长效机制，实现监督的真正实效性。
另一个，“两员述职”，就是审判员、检察员述职。政府人员述职工作是人民代表大会的重要工作方式，在各地各级人大开展的比较普遍。但是像江汉区人大这样，将两员述职做的这么深、这么透的，在全国还是不多见的。为了将这一工作推进到现在这一层面，不论是江汉区人大常委会，还是江汉区法院、检察院，都付出了巨大的努力，克服了很多的具体困难。对两员述职制度的坚持、完善与拓展，体现了江汉区人大常委会摒弃只监督司法工作却不监督司法干部的传统误区，牢固树立监督“事”与监督“人”是司法监督“鸟之双翼”“车之双辙”的监督理念。在工作机制上，通过修订完善《述职办法》，在工作流程上不断精细化，大范围述职工作忙而不乱，有序推进，并且将述职与审看视频，调阅案卷等多种监督方式结合，实现对人和对事的监督的统一以及监督方法的立体化与全面化。通过不断克服困难，努力实现了两员述职在人大一届任期内的全覆盖，将人大监督压力传导给每位司法工作者。这些措施，切实促推“两院”不断加强队伍建设，改进工作作风、提高工作效率，全力推进司法为民、司法公正。取得了极好的效果。
江汉区人大监督司法工作在制度建设和实务推进中的三个特色：务实：制度设计和操作上体现出明确的实效性导向，一切以保障监督工作实效为原则。求新：江汉区人大监督司法工作办法多，花样多。工作的开展一切从提高监督实效实际出发，突破条条框框约束，摸着石头过河。这是充分发挥主观能动性，解放思想，积极思考的结果。规范：江汉区人大制度性文件体量大，覆盖全，规定细。《监督司法工作办法》的总体指导方针下的数个关于监督司法工作模式的具体规定。包括但不限于：《江汉区人大常委会司法案件办案质量检查办法》《江汉区人大常委会咨询专家库监督司法专家组工作规则》《江汉区人大常委会司法实践开放日工作办法》《江汉区人大常委会审判员和检察员述职办法》《江汉区人大代表旁听人民法院庭审活动办法》《江汉区人大常委会司法监督平台管理办法》等。
对规范的理解有一个提升。把零散的工作经验，直观的工作思路，系统化，通过规范的制度框架，承载科学、完善的工作程序设计，使监督效率得到保障。不仅仅是面子上好看，而是有务实的思考。
从下一阶段工作的进一步开展角度，我们认为，首先要着力抓好五个着力点：1. 坚持监督开展的政治性。首先要坚持党的全面领导。监督司法工作就要紧跟党中央决策部署，把其放到党和国家工作大局、本地区中心任务中去思考、谋划和推进。还必须坚持和明确其人民性定位。人大代表由人民选出，人大代表受人民委托行使监督权力，这是人民当家作主的直接体现。人大监督司法工作要紧扣代表主体，把重视代表、联系代表、服务代表、充分发挥代表作用作为监督工作的重要方面，通过各种渠道保证代表对人大监督工作的知情权、参与权、表达权和监督权。坚持以人民为中心，通过积极顺应司法体制改革要求，顺应人民群众对司法公正的需求。2.找准监督工作的方向性。监督司法工作要紧扣党委政府决策部署中心大局，发挥好人大在服务工作大局、促进经济社会高质量发展中的积极作用。要把司法改革实践、区域经济发展和基层社会治理中的热点、难点、堵点作为监督司法工作议题的主要来源。要将关系民生经济发展、社会舆论反响强烈、人民群众普遍关注、结构性问题相对集中的焦点和热点作为监督工作开展的重点，督促监督对象不断地去落实政策和解决问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，夯实法治建设护航保驾经济社会发展的制度性基础。3.明确监督目标的一致性。应站在监督的顶层视野、广域视野与历史视野看待人大监督司法的工作目标，而不能把监督主体和监督对象对立起来。人大常委会依法履行监督职能是为了促进工作，司法机关接受监督也是为了促进工作，两者目标、追求效果完全一致。不可以将人大监督司法工作的立意简单地比照西方议会制下三权分立理念所强调的所谓“制衡”。而是要充分体现“寓支持于监督之中”的核心要义。首先人大要转变理念，着重关注工作机制上的纠偏扶正，推动制度设计的完善和队伍素质的整体性提高。另一方面司法机关则应主动打破被动接受监督局面，使人大监督成为夯实制度基础，提升工作绩效的核心驱动力，最终在人大与司法机关之间构建良性互动机制，实现“双赢共赢”。4.强调监督形式的规范性。将人大行使监督权纳入法治轨道，贯彻全面依法治国方略，强调以宪法为遵循、法律为准绳。人大监督工作极强的程序性要求也是增强人大监督司法工作实效的必要条件。应将每项监督工作都置于法定的程序框架下，细化流程设置，把握关键环节，形成完整的工作闭环，力求做到有部署、有互动、有反馈、有整改。5.追求监督手段的有效性。一是强调充分利用“外脑”，提高监督专业水平；二是强化调查研究，练好调研基本功，提高调研议题选择的科学性与合理性。三是提升信息化水平，尝试引入“互联网+”监督，搭建信息化庭审监督平台。
下一阶段体系建设工作推进的核心思路：1.提升站位，将人大监督司法工作放在服务党和政府中心大局的高度来思考，明确人大监督司法工作服务法治化营商环境建设、服务司法体制改革、服务基层治理现代化的基本定位。2.打造监督司法“1+n”制度体系，这里的“1”，就是要制定具有全局性和基础性的《江汉区人大常委会监督司法工作办法》。而这里的“N”，则是指在《监督司法工作办法》的总体指导方针下的数个关于监督司法工作模式的具体规定。包括但不限于：《江汉区人大常委会司法案件办案质量检查办法》《江汉区人大常委会咨询专家库监督司法专家组工作规则》《江汉区人大常委会司法实践开放日工作办法》《江汉区人大常委会审判员和检察员述职办法》《江汉区人大代表旁听人民法院庭审活动办法》《江汉区人大常委会司法监督平台管理办法》等。3.放眼未来，持续以创新助推体系化建设水平提升，不断推动司法监督工作机制发展与完善。
