解读修订后的《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》

发布时间: 2021-03-26    来源: 湖北人大    作者:

  备案审查是中国特色社会主义的宪法监督制度、法律监督制度,是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大常委会的一项重要监督职权。党的十八大以来,党中央对新时代备案审查工作提出了新的更高的要求。

  2015年3月,修改后的立法法赋予设区的市、自治州政府规章制定权,同时对备案审查制度作了完善。

  2018年3月,全国人大通过了宪法修正案,制定监察法,明确监察委员会由同级人大产生,对它负责,受它监督。

  2019年12月,全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称全国人大工作办法),对备案审查工作的原则和总体要求、备案范围、审查标准、处理方式等作了全方位的规范。

  为了贯彻落实党中央关于新时代备案审查工作的决策部署和全国人大关于备案审查工作的新要求,适应新形势新任务和与上位法保持一致,省十三届人大常委会第十九次会议于2020年11月27日修订通过了《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》(以下简称条例),并于2021年2月1日起施行。

  修订后的条例,对于规范和加强我省各级人大常委会规范性文件备案审查工作,保证党中央令行禁止,维护宪法法律权威、人民群众合法权益和法制统一,有着十分重要的意义。

  一、坚持党的领导,明确工作原则和总体要求;为了贯彻落实《中共中央关于加强党的政治建设的意见》关于“贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”的要求和立法法、全国人大工作办法的规定,条例在“总则”一章,规定规范性文件备案审查工作“应当坚持中国共产党的领导,维护法制统一,依照法定权限和程序,坚持有件必备、有备必审、有错必纠”,县级以上人大常委会“应当履行宪法、法律赋予的监督职责,依法开展备案审查工作,保证党中央令行禁止,保障宪法法律法规实施,保护公民、法人和其他组织合法权益,促进规范性文件制定机关提高规范性文件制定水平”,县级以上人大常委会备案审查工作机构“应当落实备案审查衔接联动机制,加强与同级党委、人民政府备案审查工作机构的协作配合”。同时,在“审查”一章,既规定“备案审查工作机构可以结合贯彻党中央决策部署和落实全国人民代表大会常务委员会的工作要求”,对有关规范性文件组织开展专项审查,又规定县级以上人大专门委员会、常委会工作机构“在审查研究中,发现规范性文件存在与党中央决策部署不相符或者与国家改革方向不一致问题的,应当提出意见”。通过立法,明确备案审查应当坚持的政治方向、工作原则和总体要求。

  二、坚持以人民为中心,维护人民群众合法权益;条例坚持以人民为中心,在“总则”一章,除将“保护公民、法人和其他组织合法权益”列入备案审查工作总体要求外,还将“涉及公民、法人和其他组织的权利与义务”作为规范性文件要件之一;在“审查要求和审查建议”一章,规定“社会团体、企业事业组织以及公民”对规范性文件提出审查建议的方式、要件和备案审查工作机构对审查建议的拟办等;在“审查”一章,将“关系公众切身利益、引发社会广泛关注”等方面的规范性文件列入专项审查范围,并规定县级以上人大专门委员会、常委会工作机构对规范性文件进行审查研究时,可以“听取国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见”,同时将“违法设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”,“对公民、法人和其他组织的权利与义务的规定明显不合理,或者所规定的措施与制定目的明显不匹配”作为审查的重要内容;在“处理”一章,规定了审查建议的反馈;在“保障与监督”一章,规定“人大代表参与”工作机制和备案审查工作情况“向社会公布,接受监督”等,切实维护人民群众合法权益。

  三、完善备案范围,实现备案全覆盖;党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围。党的十九届四中全会进一步提出,健全人大对“一府一委两院”监督制度。全国人大工作办法要求,地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。为了贯彻落实党中央决策部署和全国人大工作要求,与上位法保持一致,条例在“总则”一章,规定规范性文件的制定主体为“各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会和人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院”;在“备案”一章,增加了各级监委、法院、检察院制定的规范性文件应当报送本级人大常委会备案的规定。同时,为了与《湖北省行政规范性文件管理办法》相衔接,增加了“县级以上人民政府办公厅(室)”以及“县级以上人民政府部门和机构冠经本级人民政府同意”制定的规范性文件应当报送本级人大常委会备案的规定,实现人大监督对象制定的规范性文件备案全覆盖。

  四、 完善审查标准和方式方法,提高审查质效;根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》和中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》的规定,按照全国人大工作办法的要求,条例在“审查”一章,规定了政治性、合法性、适当性审查标准,并将社会主义核心价值观作为适当性审查的重要内容;为了贯彻落实党中央关于推进合宪性审查工作的精神,对认为存在合宪性问题的规范性文件的处理,作了衔接性规定;明确了依职权审查、依申请审查、专项审查,以及书面征求意见,召开座谈会、论证会、听证会,委托第三方等研究,了解情况,实地调研,联合审查等审查方式方法,增强审查实效。 

  五、完善处理纠正方式,强化制度刚性;根据宪法、地方组织法、立法法、监督法和全国人大工作办法的规定,同时总结我省备案审查工作成功做法,条例在“处理”一章,规定“在将审查意见、研究意见交制定机关处理前,可以与制定机关沟通,要求其予以修改或者废止”,“制定机关不同意修改或者废止的理由不成立,或者逾期未按照处理计划和时限修改或者废止,经沟通制定机关仍不予以修改或者废止的”,依法启动撤销程序;对设区的市、自治州政府规章,规定省人大常委会主任会议“认为该规章确需修改或者废止的,应当将审查意见交由设区的市、自治州人民代表大会常务委员会或者省人民政府研究处理”;对县级以上监委、法院、检察院制定的规范性文件,规定本级人大常委会主任会议“认为该规范性文件确需修改或者废止的,应当将审查意见交制定机关限期纠正。制定机关逾期不纠正的,由本级人民代表大会常务委员会通过其他监督方式责令其纠正”,保障宪法法律法规实施,维护法制统一。

  六、坚持问题导向,加强保障与监督;针对我省各级人大常委会备案审查工作面临的新情况新问题,为了保障备案审查工作的开展,条例专设“保障与监督”一章,规定县级以上人大常委会“应当加强对规范性文件备案审查工作的组织领导,加强备案审查制度和能力建设,建立健全备案审查工作机构,加强备案审查队伍建设,配备专业人员,加强人员培训和工作交流,加强信息化建设,提高备案审查工作质量和水平”,“应当建立完善规范性文件备案审查联系沟通、人大代表参与、专家咨询、信息共享等工作机制”。为了落实“有件必备、有备必审、有错必纠”,条例增加了规范性文件年度制定计划报送、通报、考核制度,完善了规范性文件年度目录报送、备案审查专项工作报告制度,细化了责任追究的具体情形等。